TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-338/25
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Alcance de la causal de intervención en la expedición de la norma acusada
FUNCIONES A CARGO DEL SECRETARIO GENERAL DEL SENADO DE LA REPUBLICA-Naturaleza y alcance
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Aceptar por intervención en la expedición de la norma acusada
CORTE CONSTITUCIONAL
AUTO 338 DE 2025
Expediente: PE-057
Ref. Impedimento presentado por el Procurador General de la Nación para rendir concepto
Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular las previstas en el Capítulo V del Decreto 2067 de 1991 y 98 del Acuerdo 02 de 2015, profiere el siguiente
AUTO
ANTECEDENTES
1. Actualmente, la Sala Plena de la Corte Constitucional está ejerciendo el control de constitucionalidad oficioso sobre el Proyecto de Ley número 157 de 2023 Senado 360 de 2024 Cámara, [p]or medio de la cual se modifica la ley 270 de 1996, se determina la integración y estructura de la jurisdicción agraria y rural y se adoptan otras disposiciones.
2. Mediante Auto del 5 diciembre de 2024,[1] luego de revisar las pruebas allegadas por el Congreso de la República, el magistrado sustanciador ordenó continuar el trámite del proceso. En dicha providencia se dispuso (i) dar traslado a la Procuraduría General de la Nación para que rindiera el concepto a su cargo; (ii) fijar en lista el proceso; (iii) comunicar la iniciación del proceso a la Presidencia de la República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y a la Presidencia del Congreso de la República para que, si lo consideraban oportuno, intervinieran directamente o por medio de apoderado en el proceso; (iii) invitar a varios expertos a rendir un concepto técnico.
3. El 16 de enero de 2025, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió al despacho del magistrado sustanciador el escrito presentado por el Procurador General de la Nación, Gregorio Eljach Pacheco,[2] mediante el cual manifiesta su impedimento para participar en el proceso de la referencia y, en consecuencia, para rendir el concepto de que trata el artículo 278.5 de la Constitución.
4. El procurador considera que está incurso en la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de las normas objeto de control, entre otros, en el expediente PE-057, pues participó de forma verbal y escrita durante su trámite legislativo en ejercicio de las funciones de secretario general del Senado de la República. Especifica que, en cumplimiento de las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias del referido cargo, (i) intervino en la radicación, reparto, publicación en la Gaceta del Congreso, inclusión en el orden del día y anuncio de los debates del Proyecto de Ley 157 de 2023 Senado 360 de 2024 Cámara; (ii) verificó y certificó el respeto de las normas superiores y orgánicas que establecen los requisitos de validez del trámite del proyecto; (iii) asesoró a los congresistas sobre temáticas competenciales y materiales asociadas a la constitucionalidad de los proyectos legislativos; y (iv) suscribió los cuerpos legales junto con el Presidente del Senado de la República, con el fin de certificar la autenticidad y fidelidad de los textos aprobados.[3]
5. Por último, sostuvo que, en su calidad de secretario general del Senado de la República, atend[ió] los requerimientos probatorios de la Corte Constitucional sobre el trámite parlamentario que tuvieron las normas estudiadas en los procesos reseñados, según consta en los informes respectivos incorporados a los expedientes.[4] En consecuencia, solicita declarar fundado el impedimento y correr traslado de la demanda al Viceprocurador General de la Nación.
CONSIDERACIONES
Competencia
6. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para resolver los impedimentos de sus magistrados y conjueces, así como los presentados por el Procurador General de la Nación, en lo relativo al ejercicio de la función prevista en el numeral 5 del artículo 278 de la Constitución Política, de conformidad con lo establecido en el artículo 98 del Acuerdo 02 de 2015.[5]
La causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma[6]
7. Esta Corte ha determinado que el funcionario está incurso en esta causal de impedimento cuando se demuestra (i) su intervención verbal o escrita ante las comisiones permanentes o alguna de las Plenarias del Congreso de la República, durante el trámite legislativo;[7] (ii) su participación en la comisión redactora de la norma;[8] (iii) la remisión que hubiere hecho de documentos a miembros del Congreso, interesados en la iniciativa legislativa, expresando reparos relacionados con la conveniencia y constitucionalidad de esta;[9] (iv) su presentación, ante el Congreso, del proyecto de ley que dio origen a la norma;[10] o (v) que hubiese participado en la sanción de la norma, ya que es claro que la sanción de una ley hace parte del proceso de formación de una norma jurídica.[11]
8. Las anteriores manifestaciones convergen en una participación dentro del proceso de formación de una norma. A este respecto, en el Auto 049 de 2021 se señaló que la naturaleza de la participación no se determinaba según la forma, magnitud o contenido de la intervención. Esto, por cuanto no correspondía hacer distinciones en relación con la amplitud de la participación, ni frente al contenido de la misma.
9. Igualmente, en el Auto 418 de 2017 se recordó que la causal referente a haber intervenido en la expedición de la norma suponía demostrar que, efectivamente, existió una participación de la autoridad comprometida en el proceso de formación, en las etapas o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control, excluyendo aquellos casos en que la intervención tiene ocurrencia frente a temas o asuntos relacionados, pero cuya ocurrencia se produce por fuera del ámbito del iter legislativo. Por lo demás, la causal no hace distinciones en relación con la amplitud de la participación, ni frente al contenido de la misma.
10. No obstante, en los Autos 498 de 2017 y 065 de 2019, esta Corporación calificó la participación exigida por el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991. En particular, exigió que esta fuera activa y determinante en el proceso de formación de la disposición que era objeto de control constitucional.
11. En ese sentido, la forma, magnitud y contenido de la intervención del funcionario en la expedición de una normativa debe ser de tal entidad que suponga una participación activa y determinante dentro del trámite legislativo.
Naturaleza y alcance de las funciones a cargo del Secretario General del Senado de la República[12]
12. El artículo 47 de la Ley 5 de 1992 enumera como deberes del Secretario General de cada célula legislativa:
1. Asistir a todas las sesiones.
2. Llevar y firmar las actas debidamente.
3. Dar lectura a los proyectos, proposiciones y demás documentos y mensajes que deban ser leídos en sesión plenaria.
4. Informar sobre los resultados de toda clase de votación que se cumpla en la corporación.
5. Elaborar las comunicaciones oficiales que deban ser enviadas por el Presidente.
6. Informar regularmente al Presidente de todos los mensajes y documentos dirigidos a la corporación, y acusar oportunamente su recibo.
7. Mantener organizado y actualizado un registro de entrega y devolución de los documentos y mensajes enviados a las respectivas comisiones.
8. Coordinar la grabación de las sesiones plenarias y vigilar la seguridad de las cintas magnetofónicas y las actas.
9. Entregar a su sucesor, por riguroso inventario, todos los documentos, enseres y demás elementos a su cargo.
10. Dirigir la formación del archivo legislativo de cada legislatura y entregarlo a la oficina de archivo del Congreso, acompañado de un inventario general y un índice de las diversas materias que lo componen.
11. Disponer la publicidad de la Gaceta del Congreso.
12. Expedir las certificaciones e informes - si no fueren reservados -que soliciten las autoridades o los particulares.
13. Mantener debidamente vigilados y custodiados los expedientes sobre investigaciones que se adelanten en la corporación a los altos funcionarios del Gobierno, y darles el trámite debido. Así mismo, las actas y documentos que de ella emanen.
14. Disponer, de acuerdo con la Presidencia, de las instalaciones locativas de la corporación cuando se lo requiera.
15. Los demás deberes que señale la corporación, la Mesa Directiva, y los inherentes a la misma naturaleza del cargo.
13. Seguidamente, el artículo 289 establece que el Secretario general de cada una de las Cámaras hará público el registro [de intereses privados de los congresistas] y lo expresará en la Gaceta del Congreso. A su turno, el artículo 367 indica que la organización legislativa estará a cargo de la Mesa Directiva y del Secretario General del Senado.
14. Finalmente, la Resolución No.008 del 26 de julio de 2011 expedida por la Mesa Directiva del Senado de la República, enumera de como funciones generales del Secretario General del Senado:
1. Desarrollar, ejecutar y supervisar los planes, programas, proyectos, estudios e investigaciones propios del Área Legislativa de acuerdo con lo establecido en el Plan de Desarrollo Institucional.
2. Coordinar y realizar las gestiones necesarias para asegurar el oportuno y eficiente cumplimiento de los planes, programas, proyectos, estudios e investigaciones a su cargo.
3. Aplicar las normas y procedimientos administrativos y legislativos propios del Área a su cargo.
4. Rendir los informes que le sean solicitados y los que normalmente deba presentar acerca de la gestión legislativa en cada vigencia.
5. Asignar funciones, supervisar el trabajo y expedir certificados de cumplimiento de los servicios prestados por contratistas asignados a la Secretaría General.
6. Responder por la aplicación de los métodos y procedimientos de control interno de la Secretaría General.
7. Procurar por el buen uso y racionalización de los recursos físicos y técnicos que utiliza en la Secretaría General.
8. Coordinar con la División de Planeación y Sistemas la implementación y actualización de los sistemas de información que garanticen agilidad y confiabilidad en los procesos en que interactúa la Comisión.
9. Las demás que le sean asignadas por la Mesa Directiva del H. Senado de la República y que correspondan a la naturaleza del empleo, de acuerdo con el Área de desempeño.
15. En conclusión, las funciones del Secretario General del Senado giran en torno a la organización de los debates legislativos; a velar por que se adelanten las sesiones del Senado de la República en debida forma; a rendir informes sobre la gestión legislativa; a dar publicidad a las Gacetas del Congreso; y a grabar las sesiones legislativas, entre otras relacionadas con la coordinación y control del trámite legislativo. En otras palabras, el Secretario General del Senado ejerce funciones respecto del control constitucional y legal del trámite legislativo en sus aspectos formales.
Análisis de la participación alegada por el Procurador General de la Nación
16. En varias oportunidades, esta Corporación ha explicado que las causales de impedimento deben interpretarse de forma excepcional, taxativa y restrictiva. Por otra parte, el Auto 191 de 2025 recuerda que la función de rendir concepto directamente en los procesos de control de constitucionalidad exige al Procurador una imparcialidad y probidad de tal nivel que resulta indispensable garantizar que, en su ejercicio no intervengan factores objetivos ni subjetivos que puedan alejarlo de la objetividad, ecuanimidad y estricta sujeción exigibles en sus actuaciones. Asimismo, señala que la aplicación de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma enjuiciada, sin consideración a la naturaleza o el grado de intervención, vaciaría la competencia que la Constitución le asigna al procurador general de la nación de conceptuar directamente en todos los procesos de constitucionalidad. Lo anterior, en concordancia con el artículo 278.5 de la Carta Política.
17. De otro lado, debe precisarse que el examen de constitucionalidad que se realiza sobre los proyectos de ley estatutaria es oficioso e integral, lo cual implica la revisión de los aspectos formales y materiales del trámite legislativo. Así lo establece el artículo 241 superior, numeral 8, al enumerar como una de las funciones de esta Corporación la de [d]ecidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.
18. Bajo este contexto, la Sala concluye que el Procurador General de la Nación participó de forma activa y determinante en la expedición del Proyecto de Ley número 157 de 2023 Senado 360 de 2024 Cámara y en aspectos sobre los que esta Corte debe ejercer control de constitucionalidad.
19. En efecto, esta Corporación debe revisar de manera oficiosa el proceso de formación del Proyecto de Ley número 157 de 2023 Senado 360 de 2024 Cámara, valga decir, lo acaecido durante su trámite legislativo. Entre lo que debe revisarse hay varios elementos formales, tales como el cumplimiento del quórum, los anuncios previos, la publicidad en las Gacetas del Congreso correspondientes y el lapso que debe transcurrir entre un debate legislativo y otro.
20. Al revisar el proceso de formación del proyecto de ley estatutaria sub judice, se constata que el actual Procurador (i) certificó la recepción del proyecto de ley y su exposición de motivos; (ii) remitió estos documentos a la Comisión Segunda Constitucional permanente del Senado de la República, para que esta impartiera el trámite correspondiente; (iii) anunció dicho proyecto para su discusión en la plenaria del Senado; (iv) leyó y certificó la aprobación del orden del día; (v) hizo el llamado a lista de los senadores y certificó el quórum deliberatorio y el decisorio; (v) cerró el registro electrónico de la votación; y (vi) certificó la aprobación del texto definitivo del proyecto de ley.
21. Por consiguiente, el Procurador General de la Nación se encuentra impedido para rendir concepto en el proceso de constitucionalidad de la referencia. A este respecto, debe aclararse que el hecho de que dicho impedimento resulte del análisis formal que debe adelantar la Corte, ello no implica que el concepto de la Vista Fiscal pueda fraccionarse. La función del Procurador General de la Nación dentro del proceso de control de constitucionalidad es integral e inescindible. De este modo, no es procedente declarar fundado el impedimento únicamente respecto del trámite legislativo que siguió el proyecto de ley de la referencia. Esto, debido a que segmentar el impedimento desnaturalizaría su naturaleza y objetivo, el cual no es otro que proteger los principios de independencia e imparcialidad del funcionario que, en este caso, es representante del interés general.[13]
22. Por consiguiente, la Sala declarará fundada la manifestación de impedimento remitida por el Procurador General de la Nación.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE
Primero. DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el Procurador General de la Nación para emitir concepto dentro del expediente PE-057.
Segundo. ORDENAR a la Secretaría General que levante la suspensión de términos decretada con ocasión del impedimento propuesto y corra traslado al Viceprocurador General de la Nación, por el término restante del otorgado inicialmente al Procurador General de la Nación, para que rinda el concepto correspondiente.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
Notifíquese y cúmplase,
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con comisión
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Ausente con permiso
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=95814
[2] Expediente digital. Manifestación de impedimento. Disponible en:
https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=97416
[3] Ibidem, págs.2-3.
[4] Ib. p. 5.
[5] Al respecto ver autos 048, 129, 202, 310 y 699 de 2021.
[6] Este acápite es reiteración parcial del Auto 191 de 2025.
[7] Autos 040A y 028A de 2004, 418 de 2017 y 310 de 2021.
[8] Autos 327, 299, 298, 297, 203, 182, 181, 160, 123 y 073 de 2008 y 310 de 2021, entre otros.
[9] Autos 366, 191 de 2008 y 310 de 2021.
[10] Autos 302, 214, 204, 126, 104 de 2007 y 310 de 2021.
[11] Auto 202 de 2021.
[12] Este acápite es reiteración parcial del Auto 191 de 2025.
[13] Auto 414 de 2023.